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Oh, Canada: toujours en retard pour réglementer

Oh, Canada: toujours en retard pour réglementer

Écrit par
Rebecca Hume
le
12 février 2019

Retour historique sur la réglementation de la radiodiffusion publique au Canada.

Oh, Canada: toujours en retard pour réglementer

Photo: Ferran Feixas

En juin dernier, le Gouvernement du Canada a constitué la Commission Yale afin d’examiner la Loi sur la radiodiffusion, une première en près de trente ans. Depuis la naissance de la radio au début du vingtième siècle, le Canada a périodiquement dû procéder à une réécriture de la Loi sur la radiodiffusion pour faire face aux nouvelles technologies de radiodiffusion qui menaçaient d’étouffer les voix des Canadiens. Le dernier examen ne fait pas exception; les diffuseurs en ligne comme Netflix dominent le marché, mais les règlements en place les exemptent des obligations de dépenses en contenu canadien auxquelles doivent se conformer leurs compétiteurs canadiens. Si cette iniquité persiste, il est possible que l’ensemble du système de « contenu canadien » s’effondre. Ce serait un coup terrible pour l’identité, la société, l’économie et la démocratie canadiennes.

Les rédacteurs de la Loi de 1991 avaient anticipé des changements au système de radiodiffusion et avaient tenté de rendre les règlements à l’épreuve du futur en adoptant des définitions technologiquement neutres des termes tels que « radiodiffusion ». Mais ils n’avaient pas anticipé l’ampleur et la rapidité des changements, comme le fait que les gens voueraient plus d’un milliard d’heures par jour à l’écoute en ligne de vidéos numériques sur un site nommé YouTube, dont la moitié à partir d’un téléphone portable. Même le terme « site web » serait étranger aux législateurs de 1991; les premiers serveurs World Wide Web n’ont été lancés que six mois après la sanction royale de la nouvelle Loi sur la radiodiffusion. Ce n’est qu’en 1993 que Peter Mansbridge irait en ondes pour éduquer les Canadiens au sujet d’un nouveau réseau informatique nommé « Internet ». (Si vous n’avez jamais vu ce vidéo, vous manquez une occasion.)

Ces seuls événements suffisent à mettre en évidence la rapidité avec laquelle la révolution de la radiodiffusion numérique s’est déroulée.

Netflix a fait son entrée sur le marché canadien en 2010, et, en seulement huit ans, est devenu le plus grand diffuseur au Canada, comptant parmi ces clients plus de la moitié des foyers canadiens ayant un accès internet. Sa prédominance s’accroît à chaque jour. Avec chaque nouveau client, Netflix se fait des alliés pour s’opposer à tout règlement qui pourrait potentiellement augmenter le coût de ses services, en particulier les règlements qui obligeraient Netflix à produire et à présenter un seuil minimum de contenu canadien.

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Est-il trop tard pour légiférer? Bien sûr, le Parlement a le droit de légiférer. Et oui, le CRTC est libre de réglementer. Mais, avec plus de la moitié du pays dans son camp, Netflix est nettement avantagé. En cette année électorale, une action gouvernementale est encore moins probable, ce qui donne plus de temps à Netflix pour accroître sa part de marché avant que des obligations significatives en matière de contenu canadien soient même proposées – sans compter qu’elles doivent être négociées et acceptées.

Le Canada a un long parcours de traîne-savate quand vient le temps de réglementer les nouvelles technologies de radiodiffusion. La radio commerciale a fait son apparition en 1920, mais la première Loi sur la radiodiffusion ne sera adoptée que douze ans plus tard. Histoire similaire pour la télé (seize ans), pour la télé par câble (quinze ans), et pour la télé par satellite (dix-neuf ans). Dans chaque cas, l’industrie privée et ses alliés au Parlement ont lutté vigoureusement contre la réglementation ou l’imposition de quotas de contenu canadien. Ils ont étiqueté les efforts pour rendre le système de radiodiffusion plus canadien comme une censure, comme dictatoriaux, intolérants, anticoncurrentiels et, même, antidémocratiques.

Pourtant, les considérations de souveraineté culturelle et d’identité canadiennes l’ont emporté à chaque fois. À maintes reprises, les décideurs ont réalisé que l’intérêt public n’était pas toujours en phase avec l’intérêt financier des radiodiffuseurs privés, qui préféraient l’argent facile de la retransmission d’émissions populaires américaines à la tâche laborieuse et coûteuse de commander et de produire des émissions canadiennes pour le public d’ici. Tel que rapporté par la Commission Fowler dans les années cinquante, la réglementation était devenue nécessaire parce que l’entreprise non-réglementée avait failli à faire son possible en matière de production de programmation canadienne et de développement du talent d’ici, non faute de liberté, mais faute d’esprit d’entreprise. Touché!

Il en va de même pour les diffuseurs en ligne d’aujourd’hui, dont les contributions au contenu canadien sont facultatives et négligeables. La Commission et le gouvernement Trudeau feront-ils preuve d’autant de vision et d’assurance que leurs prédécesseurs, qui se sont portés à la défense des histoires canadiennes en dépit de la résistance des intérêts les plus riches et influents du secteur privé au Canada ? Se montreront-ils de la même étoffe, auront-ils autant de conviction et de ténacité que leurs prédécesseurs ? J’imagine qu’il n’y qu’une seule façon de le découvrir.

Le Canada a un long parcours de traîne-savate quand vient le temps de réglementer les nouvelles technologies de radiodiffusion.

L’histoire du Canada et des technologies de radiodiffusion

Les Canadiens ont longtemps été parmi les premiers à adopter des nouvelles technologies de radiodiffusion, et les agences de réglementation n’arrivaient jamais à tenir le pas. Il y a quatre-vingt-dix ans, le gouvernement du jour créait la Commission Aird pour revoir le système de radiodiffusion canadien, afin de déterminer comment la radiodiffusion pourrait être exploitée au Canada dans le meilleur intérêt du public. Lorsque la commission a débuté des audiences publiques en 1929, il y avait environ trois cents milles récepteurs radios détenant une licence au Canada – soit un récepteur par foyer. En 1931, la pénétration des récepteurs avait sensiblement doublé.

Cette histoire s’est plus ou moins répétée à l’arrivée de chaque nouvelle technologie de radiodiffusion. À l’arrivée de la télé en 1940, les Canadiens ont rapidement adopté la technologie. Ils ont acheté environ trente milles appareils en 1950, surtout à Toronto où les signaux américains étaient largement disponibles. En 1955, les ventes avaient dépassé sept cent cinquante milles appareils. C’est seulement là que le gouvernement fédéral a mis en place une Commission royale afin d’adapter conséquemment la Loi sur la radiodiffusion. En 1958, lorsque la Loi fut enfin été révisée, 71 pour cent des foyers canadiens recevaient les signaux de télé, dont un approvisionnement constant d’émissions et de publicités américaines.

Dans les années 1960, les Canadiens se sont abonnés au câble plus rapidement que partout ailleurs, et nous sommes tombés amoureux des émissions américaines qui voyageaient par voies câblés. En 1970, le taux de pénétration du câble était plus élevé au Canada qu’aux États-Unis. Il en va de même pour internet. Malgré des prix parmi les plus élevés au monde, les Canadiens sont parmi les consommateurs les plus avides de médias numériques. Ce qui veut dire que les agences de réglementation doivent toujours composer avec une opposition féroce des industries matures dont les intérêts privés ne s’alignent que rarement avec l’intérêt national du pays.

Une touche de fermeté mène loin

Lorsque les députés fédéraux ont commencé à débattre les questions de radiodiffusion à la Chambre des communes en 1928, le marché de la radio était bien développé et établi. Avec l’implantation de l’industrie, il est devenu plus difficile de la réglementer, et de plus en plus difficile de contrer les réalités commerciales établies. C’est ce qui arrive lorsque les gouvernements permettent à la réglementation d’accuser un grave retard sur la technologie.

La question principale était la prépondérance de la programmation américaine à la radio canadienne. Certains députés reconnaissaient la menace directe que cela posait à l’identité nationale canadienne. Ils proposèrent un radiodiffuseur public national pour garantir du contenu canadien aux auditoires canadiens : un contrepoids civil à la dynamique de marché qui ne comblait pas les objectifs culturels canadiens. Certains députés, à l’instar du travailliste James Woodsworth, étaient mal à l’aise avec l’idée d’un monopole gouvernemental sur la radiodiffusion, mais étant donné que le seul autre choix était d’accepter l’américanisation continue de la culture populaire canadienne, ils ont fini par le soutenir. En 1928, il a déclaré : « J’ai peut-être peur de confier le pouvoir à n’importe quel gouvernement, mais je préfère confier la radiodiffusion à notre propre gouvernement canadien qu’à ces entreprises privées et commerciales très organisées aux États-Unis.

Les parlementaires ont reconnu que la radiodiffusion n’était pas qu’une simple industrie : c’était un mécanisme crucial au maintien de l’indépendance canadienne.

Les radiodiffuseurs canadiens, tous des entreprises privées, se sont opposés vigoureusement à la réglementation gouvernementale de leurs commerces extrêmement rentables. Sachant que les Canadiens privilégiaient le maintien d’une identité uniquement canadienne, ils ne s’opposaient pas directement aux normes de contenu canadien. Ils se sont plutôt opposés à la radiodiffusion publique, le mécanisme pour le livrer. Arthur Dupont, le directeur de CKAC Montréal (la radio de La Presse), milita en faveur d’un système privé financé par la publicité, faisant valoir que « la concurrence donne de meilleurs résultats en matière de programmation, alors que la propriété publique [ou quelque réglementation que ce soit] mènera à l’ingérence politique. » Alors que les politiciens bavardaient, le contenu américain s’incrustait. En 1929, les stations les plus influentes à Toronto devenaient carrément des filiales des grands réseaux américains : Rogers faisait partie de CBS, tandis que Gooderham et Worts se sont joints à NBC, diffusant des émissions phares telles que Amos ’n’ Andy auprès du public torontois.

Alors que l’industrie privée avait le gros bout du bâton, la balance a fini par pencher en faveur de l’intérêt culturel national du Canada. Le militantisme citoyen y a été pour beaucoup. Un mouvement très bien organisé s’est dessiné pour promouvoir la canadianisation du système de radiodiffusion. Dirigé par Alan Plaunt et Graham Spry, ce groupe de militants culturels a tout simplement refusé l’américanisation des ondes canadiennes, et par extension, celle des Canadiens eux-mêmes. Plaunt et Spry ont cofondé la Canadian Radio League (à plusieurs égards, le prédécesseur des AMIS) et ils parlaient avec éloquence de la radiodiffusion en tant que service public détenant un grand potentiel pour donner forme à l’opinion publique. Spry croyait passionnément que « notre problème national de créer une nation distincte [...] peut être grandement accéléré et facilité par cette nouvelle arme que la science nous a fourni – la radio. »

Spry a livré son message à la Commission Aird, qui l’a bien reçu. Dans son rapport de 1928, la commission faisait valoir que dans un pays aussi vaste que le Canada, la radiodiffusion deviendrait certainement une grande force pour favoriser un esprit national et pour interpréter la citoyenneté nationale. La commission avait l’inquiétude bien fondée qu’une surconsommation d’émissions américaines, et la quasi absence d’émissions canadiennes, formeraient dans l’esprit des jeunes « des idéaux et des opinions qui ne seraient pas canadiens. »

Le premier ministre conservateur, R. B. Bennett, a, lui aussi, bien reçu le message. Suite aux pressions constantes de Spry et de son groupe, Bennett était convaincu que la radio avait le potentiel de devenir un instrument d’édification de la nation très efficace, pourvu qu’elle soit contrôlée et exploitée par des Canadiens. Donc, en 1932, Bennett créa la Société de radiodiffusion canadienne, le premier radiodiffuseur public du Canada et le prédécesseur de Radio-Canada. Lors d’un débat à la Chambre des communes en 1932, Bennett qualifia la nouvelle société de « grande agence pour la communication des questions d’intérêt national et pour la diffusion de la pensée et des idéaux nationaux. »

La proposition de Bennett jouit de l’appui de certains membres de l’opposition, confirmant l’importance des objectifs culturels en tant que grande priorité de la radiodiffusion canadienne; Bennett lui-même complétait un projet lancé par son prédécesseur libéral. Des années plus tard, en parlant de la réglementation de la télévision en 1951, le Libéral James McCann fit écho à Bennett en affirmant que la télé devrait être développée pour bénéficier aux Canadiens, pour garantir suffisamment d’émissions canadiennes convenables.

Les parlementaires ont reconnu que la radiodiffusion n’était pas une industrie comme une autres : il s’agissait d’un mécanisme important pour maintenir l’indépendance du Canada, au sens littéral. En réponse à McCann, un député déclara catégoriquement : « il n’y a aucun problème plus grave au Canada que de prendre graduellement le contrôle de la presse et de la radio… à moins que le raz de marée du [contrôle américain] puisse être stoppé ou renversé, dans une génération ou deux, nous verrons notre pays englouti par notre voisin puissant. »

Cela ne pouvait s’accomplir sans la radiodiffusion publique.

Les moyens ont changé au fil du temps, mais le désir de conserver la nature canadienne du système de radiodiffusion perdure depuis quatre-vingt-dix ans.

Alors comment s’y prendre ?

Durant toute l’ère de la radiodiffusion, les Canadiens se sont chamaillés pour déterminer si le système devait donner priorité aux questions commerciales ou civiques. Et avec chaque révision législative, nous sommes arrivés à la même conclusion : la radiodiffusion est un instrument vital de l’identité nationale et ne peut être traitée comme les autres industries. Comme l’a dit la prestigieuse Commission Aird, le système de radiodiffusion est aussi important que chemin de fer en tant qu’élément critique de la vie civile canadienne. « Si les pères de la Confédération avaient pu rajouter ce moyen de communication aux liens d’acier avec lesquels ils ont travaillé pour assurer l’intégrité économique du pays, ils en auraient accompli bien davantage, même si leur réussite était grande. »

Ce principe dure depuis des générations. En 1951, le député James Coldwell résumait le principe central de la législation canadienne en matière de radiodiffusion :

Depuis l’arrivée de la première loi sur la radiodiffusion en 1932, aucun de nos gouvernements canadiens, qu’il soit conservateur ou libéral, n’a cherché à en changer la conception originale. Cette conception originale repose sur la nature particulière du pays, ses grandes distances, sa population claire-semée, parce que nous avons deux grands peuples aux origines culturelles différentes, la seule manière d’assurer un système de radiodiffusion satisfaisant était d’en créer un qui serait possédé et contrôlé par le peuple, par l’entremise de son gouvernement.

Ses paroles sont encore aussi vraies. Mais contienueront-elles de l’être?

La radio a été un élément incontournable de la vie des Canadiens durant douze ans avant que le gouvernement n’agisse pour la réglementer. Netflix opère au Canada depuis huit ans. Au cours de cette période, il en est venu à dominer le marché canadien et il est presque certain que cette réalité économique pèse sur les membres de la Commission Yale, tempérant leur idéalisme et créant des pressions pour trouver un compromis pratique entre les besoins culturels du Canada et un statu quo qui semble implacable.

Le mandat que le gouvernement a confié à la commission n’est certes pas d’un grand secours puisqu’il met la priorité sur les questions économique plutôt que la protection culturelle, en leur demandant de « moderniser le cadre législatif de manière équilibrée en tenant compte des réalités des consommateurs, des entreprises » (emphase rajouté). Le gouvernement parle du « secteur créatif » d’abord en termes économique, réaffirmant sa détermination de développer des occasions d’exportation pour les industries de la création, pour apporter « au monde le meilleur du Canada. »

La fixation commerciale myope du gouvernement ne pourrait être plus différente des priorités qui sont le patrimoine des commissions Aird, Massey, Morand, et Fowler, pour ne nommer que celles-là. Ces commissions ont démontré que les objectifs culturels du Canada doivent et peuvent être établies en fonction de leurs propres mérites.

Les moyens ont changé au fil du temps, mais le désir de conserver la nature canadienne du système de radiodiffusion perdure depuis quatre-vingt-dix ans, s’adaptant constamment à toutes les transformations technologiques et sociales. Pourtant, le résultat de chaque panel était loin d’être inévitable. Chaque fois, les corsaires de l’industrie et leurs sympathisants au gouvernement ont supplié les groupes d’experts de diminuer l’emphase sur le contenu canadien et le caractère national. Pourtant, à chaque fois, les défenseurs du contenu et du caractère canadiens l’ont emporté.

Plutôt que de plier l’échine devant les forces puissantes qui dominent le marché –un compromis, supposément pratique, aux dépens de la culture et de l’identité canadiennes, avec des conséquences potentielles graves pour la société et la démocratie canadiennes – il est impératif que la commission Yale continue de défendre notre patrimoine, comme l’ont fait ces prédécesseurs.

Netflix n'a aucune obligation de contribuer à notre culture.